چارچوبهای قانون اساسی برای منطقه خاورمیانه بزرگ و شمال آفریقا
ترجمه: دکتر هجرت الله جبرئیلی
بخش نخست: مقدمه
۱-۱ تمرکززدایی در دموکراسیهای نوپا
تمرکززدایی عبارت از انتقال مسئولیت و قدرت و صلاحیت از حکومت مرکزی به سطوح دیگرِ حکمرانی یا اداری می باشد. این مفهوم بهعنوان یکی از مسائل محوری در دستور کار قانون اساسی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا مطرح شده است؛ منطقهای که مردم آن نارضایتی خود را از نظامهای حکومتی بهشدت متمرکز ابراز کردهاند.
یکی از بزرگترین چالشهای پیش روی اصلاح گران سیاسی در منطقه، چگونگی رسیدگی به بیتوجهی نظامهای حاکم پیشین به مناطق خارج از پایتختهاست. غیرمتمرکزسازی، با تحقق پاسخگویی مسئولان محلی در برابر ساکنان همان مناطق، میتواند به برخی از خواسته ها و نیازها مبنی بر توجه بیشتر به مناطق روستایی و کمتر توسعهیافته پاسخ دهد. این فرآیند میتواند نابرابری میان مناطق را از طریق تضمین عدالت در توزیع منابع عمومی، بهبود ارائه خدمات دولتی و اعطای فرصتهای بیشتر به شهروندان برای مشارکت و اظهارنظر در شیوه حکمرانی بر آنها درمان کند. تا حدی به عنوان بهره ای این سودمندی ها، دموکراسیهای در حال گذار به گونه معمول شکلی از غیرمتمرکزسازی را در چارچوب فرآیند استقرار دموکراسی و تدوین قانون اساسی اتخاذ میکنند.
بسیاری از ملت ها دارای سه سطح حکومتی هستند که شامل دولت مرکزی، منطقهای یا اقلیمی، و محلی یا شهری میشود. با این حال، برخی کشورهای یکپارچه فاقد سطح منطقهای بوده و در عوض، تنها دارای یک دولت مرکزی و دولتهای محلی هستند. این گزارش بر غیرمتمرکزسازیِ حکمرانی محلی تمرکز دارد. اصطلاحات متنوعی در سراسر جهان برای اشاره به سطح محلی به کار میرود؛ برای نمونه، واحد حکومت محلی در اوگاندا «مدیریه» نامیده میشود، در حالی که واحد مشابه آن در کنیا «مقاطعه» نام دارد. بسیاری از کشورها نیز از واژگانی چون روستا، شهرک، شهر و بخش روستایی برای توصیف واحدهای حکومت محلی استفاده میکنند. ما در این گزارش، بهطور کلی از اصطلاح «حکومت محلی» استفاده میکنیم، مگر در مباحث مربوط به سیستمهای حکومت محلی در کشورهایی خاص که در آن صورت، از همان نامی استفاده خواهیم کرد که آن کشور برای واحد حکومت محلی خود برگزیده است.
این گزارش گزینههای طراحی و ساختاربندب قانون اساسی برای حکمرانی محلی در کشورهای یکپارچه و روشهایی را بررسی میکند که غیرمتمرکزسازی از طریق آنها میتواند به بهبود ارائه خدمات عمومی و حمایت از استقرار دموکراسی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا کمک کند.
بخش نخست، مفهوم غیرمتمرکزسازی را معرفی کرده، سودمندی های پیروی از سیاست غیرمتمرکزسازی را مورد بحث قرار میدهد و روند کلی جهانی به سوی غیرمتمرکزسازیِ بیشترِ حکمرانی را مرور میکند. همچنین تاریخچهای کوتاه از حکمرانی محلی در منطقه ارائه میدهد.
بخش دوم به ساختار غیرمتمرکزسازی با تمرکز بر (۱) مرزهای داخلی و (۲) سطوح حکومتی، از جمله گزینههای طراحی نامتقارن یا پیکره بندی ناهمسان در قالب سامانه های حکمرانی محلی متفاوت برای مناطق شهری و روستایی میپردازد.
بخش سوم جنبههای سیاسی غیرمتمرکزسازی، از جمله فرآیندهای انتخاب مقامات اجرایی و نهادهای قانونگذار محلی و رابطه میان دولتهای محلی و نیز رابطه دولت مرکزی با دولتهای محلی را بررسی میکند.
بخش چهارم به مسائل مربوط به اجرا، پی در پی بودن گامها و نظارت بر فرآیند غیرمتمرکزسازی اختصاص یافته است.
۲-۱- تعریف غیرمتمرکزسازی
در یک نظام [سیاسی] غیرمتمرکز، دولت مرکزی برخی از مسئولیتها و اختیارات و صلاحیت ها را به حکومت های منطقهای یا حکومت های محلی منتقل میکند.
۲-۱- گستره های غیرمتمرکزسازی
غیرمتمرکزسازی دارای سه بُعد و گستره است: غیرمتمرکزسازی سیاسی، غیرمتمرکزسازی اداری و غیرمتمرکزسازی در مالیه عمومی. این ابعاد اغلب در هم تنیدهاند و غیرمتمرکزسازیِ حکومت در هر کشور میتواند شامل ترکیب متفاوتی از این گستره های سهگانه باشد؛ زیرا نظام حکمرانی میتواند در هر یک از این سه بُعد، به درجات متفاوتی غیرمتمرکز باشد.
۲-۱-۱- غیرمتمرکزسازی سیاسی
در فرآیند غیرمتمرکزسازی سیاسی، حکومت مرکزی اختیارات و صلاحیت های سیاسی را به حکومتهای محلی منتقل میکند. غیرمتمرکزسازی سیاسی از سه عنصر تشکیل شده است: (۱) قدرت شهروندان محلی برای انتخاب مقاماتِ قانونگذار و اجراییِ محلی؛ (۲) روابط میان واحدهای مختلفِ حکمرانی محلی؛ (۳) روابط میان سطوحِ حکمرانی مرکزی و محلی. غیرمتمرکزسازی سیاسی همچنین میتواند شامل صلاحیتِ حکومتهای محلی در انتصاب کارگزارانی باشد که در برابر آنها، و در نتیجه در برابر رأیدهندگان محلی، پاسخگو باشند.
۲-۱-۱-۲- غیرمتمرکزسازی اداری
غیرمتمرکزسازی اداری عبارت است از انتقال مسئولیتِ ارائه خدمات عمومی از حکومت مرکزی به واحدهای اداری محلی، حکومتهای منطقهای یا حکومتهای محلی. سطح غیرمتمرکزسازی اداری متفاوت است، اما معمولاً در یکی از سطوح زیر (از کمدامنهترین تا گستردهترین) اعمال میشود:
– غیرمتمرکزسازیِ وظایف اداری: غیرمتمرکزسازیِ وظایف اداری صرفاً موضوعی جغرافیایی است که در آن، حکومت مرکزی مسئولیتهای اداریِ مربوط به خدماتی معین را به دفاتر محلیِ حکومت مرکزی منتقل میکند. این امر تنها شامل توزیع مجدد مسئولیتها در درونِ خودِ حکومت مرکزی است؛ از این رو، کنترل همچنان در پایتخت باقی میماند و سطحِ حکومتیِ جدیدی ایجاد نمیشود. به دلیل این محدودیت، نباید غیرمتمرکزسازیِ وظایف اداری را با غیرمتمرکزسازیِ واقعی اشتباه گرفت، هرچند که نوع اول میتواند گامی به سوی غیرمتمرکزسازیِ اداریِ کامل باشد.
واگذاری: در این نوع، حکومت مرکزی مسئولیت اداریِ وظایف یا خدمات معینی را به حکومتها یا واحدهای اداری محلی منتقل میکند. برخلاف «غیرمتمرکزسازی وظایف اداری»، تفویض یا واگذاری شامل سطح دومی از حکومت میشود. در این ساختار، حکومتهای محلی به عنوان کارگزارانِ حکومت مرکزی عمل میکنند و در برابر آن پاسخگو باقی میمانند. حکومت مرکزی ممکن است کنترل گستردهای بر حکومتهای محلی اعمال کند یا در مقابل، اجازه دهد که آنها از درجه معقولی از قدرت تصمیمگیری برخوردار باشند، در حالی که همزمان پایبندی به سیاستهای ملی را تضمین میکند.
– غیرمتمرکزسازی اداری کامل: در این حالت، حکومت مرکزی قدرت تصمیمگیری را به حکومتهای منطقهای یا محلیِ مستقل یا نیمهمستقل منتقل میکند؛ بر این اساس، حکومت محلی مسئولیت برنامهریزی و مدیریت وظایف عمومی در سطح محلی، از جمله قدرت تصمیمگیری و سیاستگذاری را بر عهده میگیرد. برخلاف واگذاری، غیرمتمرکزسازی اداری کامل نیازمند درجهای از «غیرمتمرکزسازی سیاسی» است که به عموم مردم محلی اجازه میدهد تا از طریق سازوکار «انتخاباتِ حکومت محلی»، مسئولان محلی را در قبال تصمیمات و رفتارهایشان بازخواست (پاسخگو) کنند.
