نوشته:  شادی نشّابه

مترجم: دکتر هجرت الله جبرئیلى

خاستگاه نظام‌های فدرالی با یکدیگر تفاوت دارد و این نظام‌ها مرحله‌ای میانی میان غیرمتمرکز اداری و اتحاد کنفدرالی به‌شمار می‌روند. نظام فدرالی بر توزیع قدرت میان حکومت مرکزی و واحدهای سیاسی کوچک‌تر مانند ایالت‌ها یا اقلیم‌ها استوار است. این واحدها ساختارهایی قانون‌اساسی‌محور به‌شمار می‌آیند که هرکدام نظامی دارند که صلاحیت‌های اجرایی، تقنینی و قضایی آن‌ها را تعیین می‌کند.

اما کاربردهای عدم‌تمرکز/ اللامرکزیه/ Decentralization از دههٔ هشتاد قرن بیستم میلادی تاکنون گسترش فراوان یافته است؛ به‌عنوان یک راهبرد مؤثر در حوزه‌های توسعهٔ اداری، همراه با گسترش فرایند دموکراسی، به‌ویژه در سطوح محلی حکومت. در سال‌های اخیر، طرح مسئلهٔ توسعه به بحث‌های پی‌درپی دربارهٔ کارایی عدم‌تمرکز/ غیرمتمرکزسازی/ تمرکز زدایی به‌عنوان شرطی برای دستیابی به توسعهٔ پایدار، و نیز به‌عنوان یکی از عناصر اصلی حکمرانی خوب، انجامیده است.

می‌توان گفت فدرالیسم/ فدرال گرایی پیش از آن‌که فیلسوفان در نوشته‌های خود دربارهٔ آن نظریه‌پردازی کنند، در واقعیت عینی پدید آمده بود؛ ازاین‌رو، فدرالیسم بیش از آن‌که یک نظریهٔ فلسفی باشد، یک تجربهٔ زندهٔ سیاسی و اجتماعی است که بعدها الهام‌بخش گزینه‌های سیاسی شد. در سال ۱۲۹۱ میلادی، روند همکاری دو کانتون سوئیس، «شویتس» و «اونتروالد»، آغاز شد؛ روندی که بعدها بنیاد فدرالیسم/ نظام سیاسی فدرال سوئیسی را شکل داد. این فدرالیسم در ابتدا بر نظام کنفدرالی استوار بود که مبتنی بر اتحاد واحدهای سیاسی مستقل و واگذاری صلاحیت‌های سیاسی و اجرایی آن‌ها به یک دولت مرکزی بود که نمایندگی همان واحدها را برعهده داشت. اما دولت فدرالی به معنای امروزی آن نخستین‌بار بر اساس قانون اساسی ایالات متحدهٔ آمریکا که در سال ۱۷۸۷ صادر شد، پدید آمد.

در نظام فدرالی، واحدهای فدرالی دارای حکومت‌هایی با صلاحیت‌های کامل در ادارهٔ امور محلی خویش هستند، در حالی که صلاحیت‌های مربوط به سیاست خارجی و دفاع به حکومت مرکزی واگذار می‌شود. همچنین، حکومت مرکزی تمامی امور مالی ازجمله گردآوری مالیات و تدوین بودجهٔ فدرال را برعهده دارد، و واحدهای سیاسی فدرالی سهمی از درآمدهای مالیاتی و فعالیت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری انجام‌شده در قلمروشان دریافت می‌کنند.

عدم‌تمرکز اصطلاحی چندمعنایی است و دربردارندهٔ پدیده‌های متعددی است. پژوهشگران زیادی، مانند رودنیلی در سال ۱۹۸۱ م همراه با دیگر محققان، عدم‌تمرکز/ تمرکززدایی را از منظرهای مختلف تعریف کرده‌اند. با توجه به تعریف ارائه‌شده در فرهنگ لغت آکسفورد، اصطلاح «عدم‌تمرکز» به انتقال قدرت تصمیم‌گیری از حکومت مرکزی به شاخه‌های محلی آن اشاره دارد.

بر اساس تعریف بانک جهانی، «عدم‌تمرکز / تمرکززدایی به معنای واگذاری وظایف جمع‌آوری مالیات و وظایف ادارهٔ سیاسی به سطوح پایین‌تر حکومتی است؛ مفهومی که در سراسر جهان در سطوح مختلف، به دلایل مختلف و با روش‌های متفاوت به‌کار می‌رود». در این تعریف، بانک جهانی عدم‌تمرکز را یک پدیدهٔ سیاسی، اداری و همچنین اقتصادی دانسته است. از این رو می‌توان همچنین فهمید که عدم‌تمرکز به‌معنای کامل مخالفت با تمرکزگرایی نیست و الزاماً استفادهٔ انحصاری از یکی از این دو مفهوم را ایجاب نمی‌کند. دو پدیدهٔ تمرکزگرایی و عدم‌تمرکز می‌توانند در یک نظام حکومتی همزمان وجود داشته باشند، به‌طوری که وظایف اداری و سیاسی حکومت در چارچوب این دو مفهوم متنوع اجرا شود.

در نظام عدم‌تمرکز، یک الگوی واحد وجود ندارد و این نظام به چهار الگوی مختلف تقسیم می‌شود:

در این الگو، حکومت مرکزی از طریق دفاتر محلی نمایندگی می‌شود، مانند برخی وزارتخانه‌ها در سریلانکا.

این شکل نسبت به الگوی قبلی غیرمتمرکزتر است، زیرا حکومت مرکزی مسئولیت مدیریت امور و اتخاذ تصمیم را به نهادهای عمومی نیمه‌دولتی یا نیمه‌مستقل واگذار می‌کند. این نهادها به‌طور کامل تحت کنترل حکومت نیستند، اما عمدتاً پاسخگو به حکومت باقی می‌مانند.

در این شکل، حکومت مرکزی بخشی از اختیارات تصمیم‌گیری، مدیریت، اجرا و تأمین مالی پروژه‌ها یا برنامه‌های مشخص را به واحدهای نیمه‌مستقل حکومت محلی با ساختار سازمانی مشخص منتقل می‌کند.

این شکل می‌تواند نوعی از عدم‌تمرکز محسوب شود، اگرچه برخی پژوهشگران آن را به‌عنوان شکلی دیگر از عدم‌تمرکز نمی‌دانند.

بر اساس تعریف رودنیلی (۱۹۸۱)، عدم‌تمرکز به معنای توزیع نقش‌ها و وظایف حکومت و انتقال آن‌ها به سازمان‌های داوطلبانه یا اجازهٔ مدیریت آن‌ها توسط بخش خصوصی است.

– در نظام فدرالی، اختصاصات هر یک از دولت‌های اتحادیهٔ فدرال و ایالت‌ها در قانون اساسی فدرالی تعیین می‌شود، در حالی که در نظام عدم‌تمرکز، اختصاصات نهادهای محلی در قوانین عادی مشخص می‌گردد.

– در نظام فدرالی، هر ایالت دارای قانون اساسی، نهادهای تقنینی، اجرایی و قضایی مستقل از نهادهای فدرالی/ مرکزی است، در حالی که چنین چیزی در نظام غیرمتمرکز وجود ندارد.

– در نظام فدرالی، ایالت‌ها تحت نظارت حکومت فدرالی/مرکزی نیستند و اختیارات خود را بر اساس قانون اساسی فدرالی و قانون اساسی محلی ایالت به‌طور مستقل اعمال می‌کنند، اما در نظام عدم‌تمرکز اداری، ایالت‌ها هنگام انجام امور خود تحت نظارت و سرپرستی حکومت مرکزی قرار دارند.

– در نظام فدرالی، ایالت‌ها قدرت سیاسی را با حکومت فدرالی تقسیم می‌کنند، در حالی که در نظام عدم‌تمرکز اداری، ایالت‌ها وظیفهٔ اداری را با حکومت مرکزی تقسیم می‌کنند؛ به این معنا که کسانی که در نظام غیرمتمرکز اداری قدرت محلی را اعمال می‌کنند، حکام درجه دوم هستند، اما کسانی که در نظام فدرالی قدرت محلی را اعمال می‌کنند، حکام به معنای دقیق کلمه هستند.

علاوه بر این دو رویکرد، مدل‌های جدیدی در زمینهٔ حکمرانی نیز مطرح شده‌اند که از طریق ابداع نظام‌های ترکیبی از فدرالیسم و عدم‌تمرکز شکل گرفته‌اند؛ به‌ویژه در کشورهایی که امکان اجرای کامل فدرالیسم وجود ندارد، بخش‌هایی از نظام فدرالی که قابل اجرا هستند، اعمال می‌شود و بخش‌هایی که قابل اجرا نیستند، در چارچوب عدم‌تمرکز یا تمرکز باقی می‌مانند. این مدل را می‌توان تحت عنوان عدم‌تمرکز اداری توسعه‌یافته قرار داد.

المصدر: النهار – شادی نشّابه