چارچوبهای قانون اساسی برای منطقه خاورمیانه بزرگ و شمال آفریقا
ترجمه: دکتر هجرت الله جبرئیلی
اجرایی سازی و و ترتیب گام ها
کشورهایی که تمرکززدایی را اجرا میکنند، به گونه معمول یکی از سه رویکرد متفاوت را برمیگزینند: رویکرد یکپارچه، رویکرد تدریجی (تراکمی) یا رویکرد چند مرحله ای.
۱) رویکرد یکپارچه: در رویکرد یکپارچه، کشور تمرکززدایی مالی، اداری و سیاسی را بهصورت همزمان و یکسان اجرا میکند؛ بهگونهای که هر واحد حکومت محلی بهطور همزمان مسئولیتهای مالی، اداری و سیاسی را بر عهده میگیرد.
این فرایند میتواند بهسرعت و بهصورت «یکباره» انجام شود یا در بازهای زمانی طولانیتر به اجرا درآید. رویکرد سریعِ «یکباره» ممکن است، برای نمونه، در شرایط بحران اقتصادی یا در دوران گذار از حاکمیت استبدادی به نظام دموکراتیک، موجه باشد؛ جایی که فرصت ایجاد تغییرات منظم و برنامهریزیشده محدود است. با این حال، تمرکززدایی سریع چالشهایی را در هماهنگی اقدامات مقامها در سطوح مرکزی و محلی ایجاد میکند و همچنین ممکن است به انتقال مسئولیتها به حکومتهای محلی پیش از آن بینجامد که این حکومتها ظرفیت و توان لازم برای ایفای مؤثر این مسئولیتها را توسعه داده باشند.
۲) رویکرد تدریجی: برخی کشورها ترجیح میدهند تمرکززدایی را بهصورت یکپارچه اما در یک دورهٔ زمانی طولانیتر اجرا کنند؛ امری که به حکومت مرکزی و حکومتهای محلی فرصت میدهد تا ظرفیتها را توسعه دهند و ساختارهای حکمرانی نیرومند را بنیانگذاری کنند. از معایب فرایند تدریجی این است که ممکن است با گذشت زمان، اشتیاق نسبت به تمرکززدایی یا میزان حمایت از آن کاهش یابد؛ وضعیتی که میتواند به بازگشت تمرکزگرایی، کند شدن روند ظرفیتسازی و توقف یا کندی توسعه در سطح محلی بینجامد.
تمرکززدایی تدریجی در چند مرحله اجرا میشود که یا بهصورت پیدرپی بر تمرکززدایی اداری یا بر تمرکززدایی سیاسی تمرکز دارد. هنگامی که ابتدا تمرکززدایی اداری تحقق مییابد، مسئولیت ارائهٔ خدمات در سطح محلی به دفاتر حکومتهای محلی واگذار میشود. تمرکز بر تمرکززدایی اداری باعث میشود پاسخگویی مقامهای حکومت محلی در قبال اقدامات اداریشان به حکومت مرکزی باشد، نه به شهروندان محلی؛ امری که میتواند به تابعسازی حکومتهای محلی از حکومت مرکزی و تحکیم سیاستهای حکومت مرکزی بینجامد.
در مواردی که تمرکززدایی سیاسی بر تمرکززدایی اداری مقدم میشود، مقامهای حکومتهای محلی توسط مردم محل انتخاب میشوند و از اینرو در برابر آنان پاسخگو هستند، بیآنکه مسئولیت مستقیم ارائهٔ خدمات را بر عهده داشته باشند. اینگونه اصلاحات ممکن است هماهنگی میان سیاستمداران محلی را تقویت کند؛ سیاستمدارانی که سپس برای تحقق تمرکززدایی اداری فشار وارد میکنند.
۳) اما در رویکرد چند مرحله ای، تمرکززدایی اداری پس از تمرکززدایی سیاسی و با آهنگی متناسب با توانمندیهای هر حکومت محلی پیش میرود. یکی از جلوههای این رویکرد آن است که حکومتهای محلی خود درخواست پذیرش مسئولیتهای اداری بیشتری میکنند؛ امری که معمولاً با تخصیص منابع کافی برای ایفای این مسئولیتها همراه است.
امکان دارد سازوکارهایی برای پایش، ارزیابی و اجرایی سازی اصلاحات هم در طول اجرای برنامهٔ تمرکززدایی و هم پس از آن بهکار گرفته شود. یکی از روشهای معمول در این زمینه، ایجاد یک مؤسسه یا نهاد رسمی (یا عقد قرارداد با کارشناسان خارجی) برای نظارت بر برنامهٔ تمرکززدایی است. روش جایگزین و تخصصیتر، مشارکت چندین نهاد و بازیگر مختلف در نظارت بر فرایند است. معمولاً روش اول (یک نظام نظارتی واحد و جامع) به نتایج بهتری میانجامد، هرچند که نیازمند منابع فنی و مالی بیشتری است.
گزینههایی برای طراحی قانون اساسی
ساختار و فرایندهای تمرکززدایی: مرزهای داخلی و سطوح حکومت
– وضع معیارها و رویههایی برای تغییر مرزهای داخلی با مشارکت حکومتهای مرکزی و محلی همراه با یک نهاد مستقل یا از طریق همهپرسی؛
– ارائهٔ برنامهٔ ویژهٔ حکمرانی برای مناطق شهری بزرگ، مانند تصویب سازوکار هماهنگی با اختیارات قانونی و منابع کافی که امکان مدیریت یکپارچهٔ این مناطق شهری را فراهم کند.
تمرکززدایی سیاسی
– طراحی نظامهای انتخاباتی محلی که نیاز به نمایندگی دموکراتیک را برآورده کند و همزمان از خطرات پوپولیسم و فساد سیاسی محافظت نماید؛
– ایجاد سازوکارهایی برای همکاری و هماهنگی میان حکومتهای محلی؛
– تعیین زمان، دلیل، روش و مدت مداخلهٔ حکومت مرکزی در امور حکومتهای محلی؛
اجرا و ترتیب مراحل
تعیین ویژگیهای اساسی نظام تمرکززدایی در قانون اساسی، از جمله:
– سازوکارها و رویههای تعیین و اصلاح مرزهای داخلی.
– اصول نظام انتخاباتی در سطح محلی.
– اختیارات و مسئولیتهای تفصیلی واگذار شده به هر سطح حکومتی.
– اهداف نظام تمرکززدایی.
– چارچوب اساسی یا طرح کلی که بر اساس آن نظام تمرکززدایی اجرا خواهد شد.
در چارچوب این دستورالعملها و اصول اساسی قانون اساسی، قانون عادی میتواند جزئیات نظام تمرکززدایی را تعیین کند.
– تدوین یک برنامهٔ جامع که اهداف مشخصی را که تمرکززدایی باید محقق کند، همراه با فضای سیاسی و محدودیتهایی که ظرفیتهای محلی را محدود میکنند، در نظر گیرد. این ملاحظات ترتیب مراحل و آهنگ اجرای برنامهٔ تمرکززدایی را تعیین میکنند.
– ایجاد سازوکار مرکزی پایش برای ارزیابی و اعمال اصلاحات هم در طول اجرای برنامهٔ تمرکززدایی و هم پس از آن.
بخشهای ۲ تا ۴ این گزارش با خلاصهای از گزینههای طراحی قانون اساسی مرتبط با هر یک از مسائل خاص مورد بحث را پایان یافت و پس از این خلاصه، مطالعهٔ کوتاهی از وضعیت برخی کشورهای منتخب در منطقهٔ خاورمیانه و شمال آفریقا ارائه شده است. هدف از مقایسهٔ همزمان گزینههای طراحی قانون اساسی و وضعیت حقوقی فعلی، آشنایی خوانندگان با حوزههای ممکن تغییر در کشورهای مشخص این منطقه است.
