چارچوبهای قانون اساسی برای منطقه خاورمیانه بزرگ و شمال آفریقا
ترجمه: دکتر هجرت الله جبرئیلی
پاره [۳]
سطح هایی غیرمتمرکزسازی
تعداد فزایندهای از کشورهای یکپارچه در حال روی آوردن به نظامهای حکمرانی غیرمتمرکز هستند. نتیجه این است که انتقال مسئولیتها و اختیارات به دولتهای محلی ارتباط بیشتری با مسائل طراحی قانون اساسی در نظامهای حکمرانی یکپارچه پیدا میکند. حتی زمانی که ایجاد نظام حکمرانی غیرمتمرکز براساس قانون عادی انجام شده باشد، چارچوب قانونی کشور باید مسئله غیرمتمرکزسازی حکمرانی را مورد بررسی قرار دهد.
بعدهای غیرمتمرکزسازی
سه بعد برای غیرمتمرکزسازی وجود دارد: غیرمتمرکزسازی سیاسی، غیرمتمرکزسازی اداری و غیرمتمرکزسازی مالی عمومی.
غیرمتمرکزسازی سیاسی شامل انتقال اختیارات از دولت مرکزی یا دولتهای منطقهای به دولتهای محلی است و قادر است با گسترش مشارکت سیاسی و افزایش توان شهروندان در پاسخگویی به بازیگران سیاسی، «شهروندی دموکراتیک» را تقویت کند.
این بعد همچنین برای دموکراسیهای نوپا در کشورهایی که سابقه حکمرانی استبدادی شدید متمرکز با رهبران سیاسی غیرپاسخگو به مردم دارند، اهمیت ویژهای دارد.
با وجود ارتباط نزدیک میان سه بعد غیرمتمرکزسازی، این گزارش به طور عمده بر غیرمتمرکزسازی سیاسی تمرکز دارد.
نظام حکمرانی غیرمتمرکز میتواند در درجات مختلفی در طول هر یک از سه بعد وجود داشته باشد.
غیرمتمرکزسازی سیاسی با اجازه دادن به انتخاب محلی مقامات محلی، پاسخگویی سیاسی مسئولان محلی در برابر مردم محلی را افزایش میدهد.
غیرمتمرکزسازی اداری شامل انتقال مسئولیت ارائه خدمات عمومی از دولت مرکزی به دولتها یا نهادهای اداری در استانها یا مناطق است.
غیرمتمرکزسازی اداری و سیاسی لزوماً با هم مرتبط نیستند؛ ممکن است یک دولت محلی منتخب محلی و غیرمتمرکز سیاسی وجود داشته باشد که مسئولیتهای اداری کمی بر عهده دارد، در حالی که ممکن است یک نهاد اداری محلی مسئول ارائه خدمات باشد اما از نظر سیاسی در برابر دولت مرکزی یا دولتهای منطقهای پاسخگو باشد و مقامات آن منتخب محلی نباشند.
در نهایت، غیرمتمرکزسازی مالی عمومی عبارت است از توزیع منابع به دولتهای محلی و اعطای اختیارات برای ارائه خدمات خاص.
غیرمتمرکزسازی از نظر اصولی چهار سودمندی اصلی دارد:
۱. بهبود ارائه خدمات: غیرمتمرکزسازی به دولتهای محلی اجازه میدهد خدمات را با نیازهای محلی سازگار کنند و سیاستهای مناسب را بدون نیاز به تأیید دولت مرکزی انتخاب نمایند.
۲. رفع غفلت از مناطق محروم: با ایجاد ساختارهای حکومتی محلی که قادر به نمایندگی نیازهای محلی هستند و در نهایت تشویق به توزیع منابع عمومی به مناطقی که به آن نیاز دارند، این امر توسعه در سطح محلی را تسهیل میکند.
۳. تشویق شهروندی دموکراتیک: با افزایش پاسخگویی، گسترش مشارکت شهروندان، تقسیم قدرت مرکزی و تقویت رقابت سیاسی، شهروندان فعالتر در فرآیندهای سیاسی مشارکت میکنند.
۴. حفظ وحدت و ثبات کشور: غیرمتمرکزسازی میتواند وحدت ملی و ثبات کشور را با فراهم آوردن فرصتهای مشارکت محلی و کاهش تنشهای ناشی از تمرکز شدید قدرت، تقویت کند.
یک روند جهانی قوی در حال افزایش غیرمتمرکزسازی، بهویژه در کشورهای در حال توسعه، است. با این حال، اکثر کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا به طور تاریخی ساختارهای حکومتی شدیداً متمرکز و استبدادی با کارکردهای دموکراتیک ضعیف ایجاد کردهاند. نخبگان سیاسی در این منطقه همواره از گرایشهای ملیگرایانه و دورههای درگیری داخلی و منطقهای برای توجیه نیاز به دولت مرکزی قوی بهره بردهاند.
در نتیجه، سطح غیرمتمرکزسازی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا بین ضعیف تا معدوم بوده است. سقوط دولتهای استبدادی در پی جنبشهای بهار عربی – که تا حدی به دلیل نارضایتی در مناطق خارج از پایتختها رخ داد – فرصتی برای کشورهای منطقه فراهم آورد تا مسئله غیرمتمرکزسازی را بازنگری کنند. با این حال، قانون اساسی مصر ۲۰۱۴ و قانون اساسی تونس ۲۰۱۴ رویکردی محتاطانه نسبت به غیرمتمرکزسازی اتخاذ کرده و بسیاری از جزئیات حیاتی را به قوانین بعدی واگذار کردهاند.
با توجه به این شرایط، فرصتی برای اصلاحات قانونی در منطقه وجود دارد تا به مسائل غیرمتمرکزسازی پرداخته و قوانین در مصر و تونس را تقویت کند و حرکتهای محدود قانونی که تاکنون در مسیر غیرمتمرکزسازی انجام شدهاند را پیش ببرد.
هدف این گزارش، ترکیب بهترین شیوههای جهانی در برخی عناصر متمایز غیرمتمرکزسازی با چارچوبهای قانونی کشورهای یکپارچه برای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا است.
این هدف از طریق مرور ترتیبات غیرمتمرکزسازی در سراسر جهان انجام میشود تا این شیوههای جهانی به عنوان گزینههایی برای توسعه غیرمتمرکزسازی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا ارائه شوند. بنابراین، گزارش غیرمتمرکزسازی را در زمینه منطقهای بررسی میکند و بر ارزش آن و ارتباطش با تجربیات گذار قانونی در منطقه تأکید مینماید.
این گزارش به سه عنصر اصلی نظام غیرمتمرکزسازی در کشورهای یکپارچه میپردازد:
۱. ساختار غیرمتمرکزسازی: شامل تعیین مرزهای واحدهای حکومتی محلی و طراحی سطوح مختلف حکومت؛
۲. ابعاد سیاسی غیرمتمرکزسازی: شامل فرایندهای انتخاب دستگاههای اجرایی و مقننه محلی و روابط میان واحدهای حکومتی محلی و همچنین روابط بین دولتهای مرکزی و محلی.
۳. اجرای برنامه غیرمتمرکزسازی و مراحل آن و نظارت بر آن
– تحلیل مسائل مشخص
ساختار غیرمتمرکزسازی و فرآیندهای آن: شامل مرزهای داخلی و سطوح حکومت
ساختار غیرمتمرکزسازی شامل ملاحظات جغرافیایی مانند تعداد دولتهای محلی، اندازه و مرزهای آنها و ملاحظات نهادی و ساختاری درباره روشهای مختلف توزیع مسئولیت و قدرت میان سطوح مختلف حکومت است.
تعیین مرزهای داخلی شامل ملاحظات موضوعی و اجرایی است.
از جنبه موضوعی، معیارهای اصلی که میتوان بر اساس آنها مرزهای جغرافیایی را تعیین کرد عبارتند از:
۱) نمایندگی و دموکراسی؛
۲) کارایی و ملاحظات اقتصادی؛
۳) هویت؛
۴) مرزهای موجود پیشین؛
۵) اصلاحات گستردهتر؛
اهمیت یا اولویتی که نظام به این معیارها در ترسیم مرزهای واحدهای جغرافیایی میدهد میتواند اهداف غیرمتمرکزسازی را تقویت یا تضعیف کند. به عنوان مثال، اگر هدف اصلی یک کشور بهبود ارائه خدمات باشد، مرزهای دولت محلی باید کارایی و ملاحظات اقتصادی مانند ظرفیتها، جغرافیا و منابع را در اولویت قرار دهند.
روشهای تعیین اولیه مرزهای داخلی متفاوت است.
– در برخی موارد، مرزها به طور اولیه در چارچوب فرایند تدوین قانون اساسی تعیین میشوند و همزمان با قانون اساسی جدید اعلام میگردند.
– ممکن است تعیین مرزها به یک نهاد مستقل یا مجلسی ویژه برای ترسیم مرزها سپرده شود که به گونه مستقل از مذاکرات جاری درباره قانون اساسی جدید عمل میکند.
– در بسیاری از کشورهایی که مرزهای داخلی را در طول گذار قانونی ترسیم کردهاند، افراد جامعه و سازمانهای مدنی برای ارائه دیدگاههای خود درباره پیشنهادهای مرزهای جدید دعوت شدهاند.
تغییرات جمعیتی به طور مداوم رخ میدهند، با جابهجایی افراد بین شهرها و از روستا به شهر. برای شناسایی و انطباق با این تغییرات، ممکن است نیاز به ایجاد تغییراتی در مرزهای مناطق حکومتی محلی باشد. این تغییرات شامل دو عنصر است:
– پیشنهاد تغییر؛
– فرآیند اجرای تغییرات پیشنهادی؛
برای نمونه، پیشنهاد تغییر مرزهای داخلی ممکن است توسط قوه مقننه ملی، قوه مجریه ملی، هر دو با هم، یا یک نهاد مستقل ارائه شود.
همچنین، جامعه مدنی و افراد عادی ممکن است به این نهادها فشار وارد کنند تا تغییرات اعمال شود، اما به گونه معمول جامعه مدنی نمیتواند به طور رسمی تغییرات مرزی را آغاز کند.
در موارد ادغام دو یا چند دولت محلی، ممکن است خود دولتهای محلی ذیربط تغییر را آغاز کنند.
صلاحیت تصویب یا اعمال تغییرات مرزی ممکن است به قوه مقننه ملی یا مردم محلی از طریق همهپرسی واگذار شود.
معیارها و رویههای تغییر مرزهای داخلی اهمیت حیاتی دارند تا این تغییرات بهطور شفاف، عادلانه و موجه انجام شوند.
این معیارها ممکن است شامل مواردی مانند: شبکههای ارتباطی و نشانههای جغرافیایی، تراکم جمعیت و روندهای جمعیتی، صرفه اقتصادی و هزینههای مدیریتی، خواست ساکنان مربوطه، زیرساختهای مادی و انسانی، پیوندهای تاریخی و فرهنگی و اهدافی که از طریق غیرمتمرکزسازی دنبال میشوند باشند.
همچنین ممکن است ممنوعیتی برای تقسیم یا ادغام واحدهای حکومتی اعمال شود تا از تغییراتی که میتواند درآمد، جمعیت یا مساحت واحد جدید را به کمتر از حداقل شرایط لازم برای ایجاد یک واحد جدید کاهش دهد جلوگیری شود.
اگر دولت مرکزی تنها مرجع تغییر مرزهای داخلی باشد، ممکن است فرصتهایی برای دستکاری حزبی،[ قومی، مذهبی، نژادی و …] ایجاد شود.
برای نمونه، ممکن است حزب، [قوم، نژاد، مذهب و …] حاکم در دولت مرکزی بخواهد با کاهش یا حذف واحدهای حکومتی محلی که تحت کنترل احزاب، [اقوام، نژادها، مذاهب و …] مخالف هستند، احزاب، [اقوام، نژادها، مذاهب و …] مخالف را تضعیف کند یا با گسترش مناطق جغرافیایی تحت کنترل خود، وابستگی سیاسی و نفوذ خود را افزایش دهد.
با این حال، دولت مرکزی اغلب در بهترین موقعیت برای ارزیابی توانایی واحدهای حکومتی محلی در اجرای سیاستهای ملی و بررسی اینکه آیا تغییر در مرزهای دولتهای محلی موجه است یا خیر، قرار دارد.
بنابراین، بهترین رویکرد آن است که دولت مرکزی در فرآیند مشارکت داشته باشد، اما اجازه نداشته باشد به تنهایی تغییراتی در مرزهای دولت محلی ایجاد کند بدون آنکه حداقل یکی از سایر بازیگران ذیربط (به عنوان نمونه قوه مقننه ملی، یک نهاد مستقل، یا مردم از طریق همهپرسی) در آن مشارکت داشته باشند.
پس از تعیین مرزهای جغرافیایی و تدوین معیارها و رویههای تغییر مرزهای داخلی، مسئله بعدی این است که چگونه اختیارات سیاسی به واحدهای حکومتی محلی مربوطه منتقل شود.
برخی کشورها ممکن است ساختار نامتقارن را انتخاب کنند، به گونه ای که درجه استقلال یا اختیارات منتقلشده در تمام واحدها یکسان نباشد.
برای مثال، ترتیبات استقلال ویژه ممکن است به برخی واحدها اختیارات خاصی بدهد که به دیگر واحدها اعطا نمیشود.
