نوشته: زیر منیر عبوی
ترجمه: دکتر هجرت الله جبرئیلی
مفهوم نظام سیاسی غیرمتمرکز
افزایش توجه به مفهوم عدم‌تمرکز/ تمرکززدایی از اواخر قرن بیستم ناشی از تحولات سیاسی، اقتصادی و فناوری است که جهان شاهد آن بوده است. عدم‌تمرکز هدفی مستقل نیست، بلکه یک فلسفه و ابزار توسعه‌ای است که انسان‌ها را قادر می‌سازد در ساختن و اتخاذ تصمیمات مرتبط با توسعهٔ جوامع خود مشارکت کنند و از آن بهره‌مند شوند. اساساً، عدم‌تمرکز مربوط به انتقال قدرت و اختیارات از سطوح مرکزی بالاتر به سطوح محلی پایین‌تر است.
اهمیت توزیع قدرت در الگوی عدم‌تمرکز
این اهمیت به نوع قدرت واگذار شده / السلطه المفوضه/Kind of Authority مربوط نمی‌شود، بلکه به میزان قدرت/ کمیه السلطه/ Quantity of Authority که تفویض می‌شود وابسته است. میزان و اندازه ای قدرت واگذار شده تعیین‌کنندهٔ درجهٔ عدم‌تمرکز است.
۱ـ تعداد تصمیم‌هایی که مسؤولان در سطوح پایین اتخاذ می‌کنند و میزان تکرار آن‌ها: هرچه تعداد این تصمیم‌ها بیشتر باشد، درجهٔ عدم‌تمرکز بالاتر خواهد بود.
۲ـ اهمیت تصمیم‌ها: هرچه تصمیم‌هایی که در سطوح پایین اتخاذ می‌شوند اهمیت بیشتری داشته باشند، می‌توان گفت که نظام به سمت عدم‌تمرکز گرایش دارد.
۳ـ تعدد وظایف: هرچه تعداد وظایف یا عملیات‌هایی که تحت تأثیر تصمیم‌های مسؤولان در سطوح اداری پایین قرار می‌گیرند بیشتر باشد، نظام به عدم‌تمرکز نزدیک‌تر است.
۴ـ میزان نظارت سطوح بالاتر بر تصمیم‌های سطوح پایین: هرچه این نظارت کمتر باشد، نظام به عدم‌تمرکز نزدیک‌تر است.
انواع عدم‌تمرکز
۱ـ عدم‌تمرکز وظیفه‌ای: این نوع عدم‌تمرکز شامل توزیع قدرت و اختیارات تنها در سطوح سلسله‌مراتبی و میان بخش‌های تخصصی داخل یک سازمان یا وزارتخانه است. نیاز به این الگوی اداری هرچه وظایف سطوح بالاتر گسترده‌تر و کارها بیشتر شود و زمان کافی برای ادارهٔ امور به‌طور کارآمد و مؤثر نداشته باشند، بیشتر احساس می‌شود.
۲ـ عدم‌تمرکز جغرافیایی: این نوع عدم‌تمرکز شامل توزیع قدرت میان استان‌ها، ولایات و مناطق/ زون های یک کشور است که هر یک دارای شخصیت حقوقی هستند و مجلس محلی آن‌ها تمام یا بخشی از اعضای خود را از سوی شهروندان منطقه انتخاب می‌کند. این مجالس دارای صلاحیت تدوین بودجهٔ مستقل و اتخاذ تصمیم‌های اداری مرتبط با مدیریت پروژه‌ها و امکانات عمومی در محدودهٔ همان استان یا منطقه هستند. برخی این نوع عدم‌تمرکز اداری را مدیریت محلی یا ادارهٔ استان‌ها و ولایات می‌نامند.
۳ـ عدم‌تمرکز سیاسی: این فرآیند قانونی شامل توزیع وظایف مختلف حکومتی (تقنینی، اجرایی و قضایی) میان حکومت مرکزی کشور و نهادهای موجود در دیگر مراکز تحت همان کشور است. این توزیع منجر به شکل‌گیری نوعی نظام حکومتی می‌شود که به آن اتحاد فدرالی گفته می‌شود. اتحاد فدرالی از چند حکومت مرکب تشکیل شده که مجموعاً یک اتحاد واحد را شکل می‌دهند؛ هر ایالت یک حکومت دارد و هر حکومت دارای سه قدرت: تقنینی، اجرایی و قضایی است.
اغلب اوقات این الگوی حکمرانی را در کشورهایی می‌بینیم که از ایالت‌ها تشکیل شده‌اند، مانند: ایالات متحدهٔ آمریکا، سوئیس، آرژانتین، برزیل، مکزیک، اتحاد جماهیر شوروی سابق، یوگسلاوی، استرالیا، هند، اندونزی و دیگر کشورها.
صورت بندی های عدم‌تمرکز
۱ـ عدم تمرکز سبک یا خفیف (Light Decentralization): ضعیف‌ترین شکل عدم‌تمرکز در اتخاذ تصمیم، توزیع مجدد قدرت به سطوح پایین‌تر یا منطقه‌ای در همان سازمان مرکزی است.
۲ـ تفویض (Delegation): رایج‌ترین شکل عدم‌تمرکز از طریق واگذاری مسئولیت تصمیم‌گیری به مؤسساتی نیمه‌مستقل است که به‌طور کامل تحت کنترل دستگاه مرکزی سازمان نیستند، اما در نهایت مسئولیت بر عهدهٔ آن‌ها قرار دارد.
۳ـ توانمندسازی (Empowerment): نوع سوم عدم‌تمرکز، تمکین/ توانمندسازی است که در آن اختیار تصمیم‌گیری به‌طور کامل به واحدهای سازمانی مستقل منتقل می‌شود.
فرضیات تعیین درجهٔ عدم‌تمرکز اداری (تمرکز انعطاف‌پذیر)
تعیین درجهٔ عدم‌تمرکز قدرت تابع فرضیات زیر است:
۱ـ اندازهٔ سازمان
۲ـ همپوشانی فعالیت‌ها
۳ـ ویژگی‌های کارکنان
۴ـ توافق اهداف
۵ـ سطح اتخاذ تصمیم
۶ـ کارآمدی نظام
سودمندی ها و ناسودمندی های عدم‌تمرکز
نخست: سودمندی های عدم تمرکز
۱. از انحصار و تصاحب قدرت جلوگیری می‌کند.
۲. فرصت‌های مشارکت سیاسی در جامعه را افزایش می‌دهد.
۳. هماهنگی تصمیم‌هایی که ایالت‌ها یا مناطق اتخاذ می‌کنند با منافع سیاسی خودشان را ممکن می‌سازد.
۴. به تقویت وحدت ملی در کشورهایی که از گروه‌های قومی یا دینی متنوع تشکیل شده‌اند کمک می‌کند.
۵. آگاهی مردم مناطق نسبت به اهمیت خود و نقش‌هایی که ایفا می‌کنند را افزایش می‌دهد.
۶. مشارکت ساکنان مناطق در پروژه‌های توسعه‌ای به دلیل میل ملی به پیشرفت و رقابت.
۷. قبول مسئولیت توسط ساکنان مناطق در مواجهه با مشکلات محلی و حل سریع آن‌ها.
۸. کاهش بار و فشار بر اداره‌ها در حکومت مرکزی.
۹. سرعت در انجام وظایف و افزایش کارآمدی در ادارهٔ امور.
۱۰. سهولت هماهنگی میان نهادهای دولتی در یک منطقه.
۱۱. انگیزه‌بخشی به کارکنان از طریق فراهم کردن فرصت مشارکت در فرآیند تصمیم‌گیری.
۱۲. آموزش مدیران در مناطق و ولایات از طریق واگذاری اختیارات به آن‌ها، که بدین ترتیب فرصتی برای افزایش تجربه و یادگیری عملی فراهم می‌آید.
۱۳. سرعت در انجام وظایف و افزایش کارآمدی در ادارهٔ امور.
۱۴. سهولت هماهنگی میان نهادهای دولتی در یک منطقه.
۱۵. انگیزه‌بخشی به کارکنان از طریق فراهم کردن فرصت مشارکت در فرآیند تصمیم‌گیری.
۱۶. آموزش مدیران در مناطق و ولایات از طریق واگذاری اختیارات به آن‌ها، که بدین ترتیب فرصتی برای افزایش تجربه و یادگیری عملی فراهم می‌آید.
دوم: ناسودمندی های عدم تمرکز
۱. ضعف قدرت مرکزی که منجر به کاهش هماهنگی میان مرکز و مناطق و همچنین میان خود مناطق می‌شود؛ این هماهنگی بر عهدهٔ ادارهٔ مرکزی است.
۲. تجاوز قدرت ایالت‌ها و نهادهای محلی بر برنامه‌های تدوین‌شده در مرکز که باعث تضعیف اجرای سیاست‌های عمومی دولت می‌گردد.
۳. افزایش بار مالی به دلیل تکرار برخی واحدها مانند امور حقوقی و اداری در سطح محلی.
۴. نیاز به تشدید نظارت بر فعالیت‌های واحدهای محلی.
۵. گرایش به استقلال، به‌ویژه اگر عدم‌تمرکز با احساسات دشمنی قومی، دینی یا نژادی همراه باشد.
دانشواژه ها
تمرکز قدرت
به حالتی اشاره دارد که قدرت اتخاذ تصمیم‌ها در بالاترین سطح متمرکز است، یعنی گسترش واگذاری اختیارات تصمیم‌گیری و صدور دستورها صورت نمیگیرد، و این به شرح زیر است:
۱ـ در سازمان متمرکز، تصمیم‌گیری به بالاترین سطح ساختار سازمان منتقل می‌شود، مانند دفتر مرکزی یا مقر اصلی مؤسسه.
۲ـ جریان دانش، اطلاعات و ایده‌ها از بالا به پایین سازمان صورت می‌گیرد.
۳ـ دامنهٔ کنترل مدیریت عالی نامحدود است و در ساختار سازمان، سطوح مدیریتی متعددی وجود دارد.
واگذاری قدرت (تفویض اختیار)
واگذاری قدرت به معنای فرآیند سازماندهی است که اجازه می‌دهد قدرت از رئیس به مرؤوس منتقل شود و این فرآیند شامل مراحل زیر است:
۱ـ تعیین مسئولیت:
مسئولیت شامل تمام وظایف لازم برای انجام یک کار مشخص است.
۲ـ واگذاری قدرت (تفویض اختیار):
این مرحله شامل توانمندسازی و نیابت است؛
– تمکین/ توانمندسازی به معنای حق هدایت رفتار دیگران است.
– نیابت به این معناست که کسی که قدرت را واگذار کرده، حق نظارت کامل بر فرد دریافت‌کنندهٔ قدرت را حفظ می‌کند و در صورت لزوم می‌تواند این قدرت را بازپس گیرد.
بنابراین، واگذاری قدرت به معنای رها کردن یا صرف‌نظر از آن نیست.
۳ـ پاسخگویی (مسئولیت‌پذیری):
به این معنا که مرؤوس در قبال رئیس خود مسئول است برای استفادهٔ مناسب از قدرت واگذار شده و انجام مسئولیت‌ها و وظایف مشخص‌شده.
تفاوت میان مسئولیت و پاسخگویی این است که مرؤوس مسئول انجام کار محوله است و توسط رئیس خود دربارهٔ کیفیت و عملکرد آن کار مورد ارزیابی و پاسخگویی قرار می‌گیرد.
